许多学者都认为清代的制度大体而言，是沿袭着明代的制度而来的，这可以说是极为笼统的的说法。中国历朝历代兴衰亡替，表面上看来虽是政权的彼此交替，制度的大体规模也没有剧烈的改变，但是其中仍然有因革与创新的区分。清代对于中国汉人本位中心的史观而言，是一个外来民族的政权，或称之为部族政权[1]。但为史者不宜有过份主观的史观，就客观的人口数字而言，满族之于汉族是少数对于多数，因此在本文里俱称清代政权乃为一少数民族所建立的政权。
清代内务府是清代宫廷为服事皇室而设立的机构，最高总理机关是总管内务府衙门（在京），最高主管是总管内务府大臣，直属于皇帝，而出任此职务者多为皇帝亲自简任之亲信，亦或为八旗贵族与宗室。衙门设有内务府堂可办理事务，其下辖有七司三院等多处部门，参照光绪朝的《大清会典》，内务府主要的机构有：广储司、都虞司、掌仪司、会计司、庆丰司、慎刑司、营造司等处，此外还有不少附属机构，如三织造处、内三旗参领处等。整个机构的规模相当庞大，几乎就像是推动整个清朝国家事务六部机关的缩影。曹宗儒在其《总管内务府考略》中，对内务府的职掌有一番评判：“……总管内务府衙门拟内阁，内务府大臣拟阁揆，广储司拟户部，都虞司拟兵部，掌仪司拟礼部，庆丰司则因清代起于游牧，故甚重之；而会计司拟税关与丁粮之税收，营造司拟工部，慎刑司拟刑部，至于吏部铨选之事，则归之于坐办堂郎中，”[2]
相对于六部而言，而内务府更参杂了少数民族的特权基本考量，清朝在入关之前，清太祖努尔哈赤已经建立了八旗制度来管辖于今东北地区的民族及人口，经过太宗朝的改革，旗制已趋完备。在汗（或皇帝）及八旗的旗主之下，有一部份专供旗主役使的人，满语称作包衣[3]。包在满语是家的意思，衣是的、之字的意思，包衣是对皇室及八旗旗主直接负责办事的一个特殊阶级。孟森先生言道：“其初八旗本无别，皆以固山奉职于国，包衣奉职于家。”[4]八旗各有各自的包衣，而皇帝因拥有上三旗[5]，也就独自拥有上三旗之下的包衣。内务府官员主要是由上三旗包衣所组成的，因此上三旗包衣亦常被称为内务府三旗或是内三旗，而相对于内三旗之外，八旗等一般旗分即被称为外八旗。而上三旗的包衣属于天子御下[6]，身份特殊，又因有内外旗之分，学者常有将其与八旗旗制弄混的情形。据陈国栋考证，内三旗在八旗制度中并不是独立的旗分，只是上三旗各旗满洲都统管辖下的一部份[7]。由于这些人虽然对皇帝自称奴才，但他们其中却有一部份在朝中及地方均任有要职，显然他们并非是真正具有严格奴仆地位阶级者，而是满族因应其民族特色所发展的产物。大多数学者都认为清代内务府官用包衣人不用汉人是考虑到信任的因素，满族刚入关时发生了不少满汉冲突，民族彼此间的矛盾情结，使满汉之间也不能顿时互相了解结合，因此用入关前已有的旧人与旧制，一方面为便利起见，一方面则是皇帝用包衣旗远比用外八旗与汉人更为信任。曹宗儒亦言：“顾帝王之家事，委之宫监小人，既恐蹈明代之覆辙，而朝臣外人又难与闻。惟三旗人员，世为禁旅，俨若家丁，虽自称为奴才，而内可为部郎，外可寄疆宇，其身份自非宫监可比。康熙帝既欲改革旧制，于朝臣及宦竖之外，自以此项人员为宜。”[8]诚斯言哉！